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第三章 互联网时代的电子政务新发展（第1页）

20世纪90年代后，随着国际互联网技术的迅速发展及在政府公共治理中的应用，电子政务、电子政府等一些新的概念也很快产生，其含义是指在政府内部办公自动化的基础上，利用计算机技术、通信技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并通过不同的信息服务设施，如网络、电脑以及电话等工具，为社会、企业以及公民个人提供政府信息和其他公共服务，打破传统政府治理受到的时间、空间的限制，改变政府治理方式。

一、互联网时代电子政务的特点

电子政务是网络信息技术运用与以组织结构重组、业务流程优化、跨部门之间资源共享为主要内容的公共管理改革的统一，是管理功能与服务功能的统一。电子政务建设要以先进的公共管理理念为指导，以网络信息技术为支撑，以资源集成与交换共享、业务流程优化、跨部门业务与服务整合、业务应用系统功能和信息化基础设施完善为内容，以解决公共部门与公众之间、公共部门之间、各行政层级之间的资源共享问题，消除体制性障碍，提高公共管理效能与服务质量为目标，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的公共管理体制。

（一）电子政务的价值。

电子政务的价值主要表现为电子政务自身所固有的价值和应用价值两个方面。电子政务自身所固有的价值是指电子政务在融合了先进科学技术和公共管理理念以后所表现出的透明度、公共治理能力以及公共部门与公众之间的互动合作。这种自身所固有的价值主要表现为电子政务应用的实用性和可用性。

电子政务的应用价值具体表现为提高管理效能与提高服务质量两个方面：提高管理效能是电子政务的基本价值；提高公共服务质量是电子政务的终极价值。从应用与发展的过程来看，电子政务的应用价值经历了三种形态：一是追求管理效率和办公自动化水平的提高；二是追求管理效率与提高服务质量并重；三是追求从根本上改善公共服务。因此，根据应用主体及其需求的不同，电子政务的应用价值，相对于公众而言，就是要有利于他们更加便捷地获取政务信息与服务，降低他们的办事成本和提高办事效率；相对于公共部门而言，就是要有利于公共部门通过技术手段促使公共管理行为规范化、办公网络化、政务公开化和决策科学化，就是要将工业化时期形成的“金字塔”式的组织结构通过网络扁平化，使公共管理与服务从简单的手工劳动发展到管理模式创新和服务方式优化的新层次。

1．公共部门应用电子政务的价值。电子政务有利于实现公共部门系统内部的。办公自动化，实现公共部门之间信息交换共享，实现公共部门业务的网上办理并形成了网络环境下的公共事务处理流，实现业务协同和部门间无缝衔接，从而为公共部门实现公共管理目标和提高公共服务质量提供了有力的支撑。具体应用价值主要体现在：运用网络信息技术优化业务流程、重组组织结构、改进管理行为方式和服务提供方式、实现资源共享与业务协同，使公共部门的许多业务从以纸张为基础变为基于无纸化的电子文件；使公共部门与公众的“接口”从办公室或柜台或窗口扩展到网络上；使过去只能在物理空间里行使的职能，通过电子化的方式延伸出去，将原来需要大量的人力来处理的公共事务，在数字化设备和虚拟空间中轻松自动地进行。公共管理方式和服务提供方式的这种变化，为公众及时了解各种公共服务信息和获取电子化服务提供了有利条件，从根本上转变了公共管理理念、改变了以往公共管理与公共服务提供手段落后的问题，极大地提高了公共管理效能和降低了成本。同时，还可以规范公共管理行为、克服官僚主义等弊端，从而保证公共管理与公共服务的公正性、公平性。

因此，对于政府来说，推行电子政务就是要通过网络来管理公共事务和提供公共服务，包括：一是实行政务公开，实现网上信息交换、信息发布和信息服务；二是实行网上办公，包括网上审批等；三是实行网上监管；四是实现资源共享和跨部门业务协同。

2．社会公众应用电子政务的价值。对于社会公众，电子政务应用价值体现在：为公众获取公共服务提供更加便利的条件，为实现公众的知情权、话语权、享受权、投诉权等民主权利提供有效的渠道和途径。在传统公共管理模式下，公众常常处于一种被动的状态。比如，办理一件事情，要跑很多路，经过很多部门和环节，花费大量的时间和精力，即使如此还不一定能顺利办成。另外，公众对公共部门提供的服务没有选择的余地，更谈不上个性化的服务。

在电子政务服务模式下，公共部门与企业和公众有效地联系起来，打破了公共部门之间的界限，使涉及同一个业务流程运作的相关部门组合起来，进行跨部门的网络化协同办公。这样，公众只需要从一个多功能的入口或站点就可以获得公共部门的各种政务信息和服务。公众能够通过网络迅速获取公共部门的机构组成、职能、办事流程、各项政策法规和公共服务项目等政务信息，能够通过网络直接表达自己的意志、提出对公共服务的要求和履行义务；公共部门也能够通过网络来公布信息、直接获得公众对服务种类与服务质量的要求和各种反馈信息、处理公众提出的各种要求、管理公共事务和提供服务；网络还能依据公众的要求提供各种不同的服务选择，提供个性化的电子服务。由此形成了一个高效运行的网络服务体系，实现了公共部门与公众之间交互式的信息传输和“一站式”不受时空限制的在线服务。

因此，从社会公众角度分析，电子政务的应用价值就在于改善服务模式，从根本上扭转传统公共管理模式下公众对公共部门提供的服务常常处于一种被动状态的局面。具体做到：一方面，公共部门通过网络把各类公共服务的种类、服务内容、办事流程、办事方式等向公众予以公布；另一方面，公共部门通过网络提供“一站到底式”和7×24小时式的服务，使过去必须要到多个部门去办理的事情在网上可以不受时间和空间的限制轻松办理，使公众在足不出户的情况下就可以获得满意的公共服务。特别是网上行政许可系统的应用，大大减少了行政许可的时间，“一站式”的许可服务消除了公共部门和申请人的重复劳动，从而使公共部门与公众之间的交流互动变得十分容易。电子政务满足公众的个性化需求，更加贴近用户，大大降低了公众的办事成本，提高了公众的办事效率。

3．电子政务管理与服务价值的统一。从根本上改善公共服务是电子政务的终极价值。电子政务最终发展目标及其效益来自公共部门对社会的电子化服务。为公众提供一体化的电子化服务是电子政务最根本的应用。服务是电子政务的第一要务，也是电子政务建设的发展方向。管理与服务本来就是公共部门的两项根本职能，是一个问题的两个方面，只不过根据不同发展阶段和面临的不同社会问题而有所侧重。电子政务服务价值的实现程度反映了电子政务发展完善的程度，电子政务服务价值的实现程度与电子政务发展的历史阶段相联系、与电子政务建设和应用的基础条件相联系，是一个分步实施、逐步发展的过程。

从国际电子政务的发展实践来看，西方国家把从根本上改善公共服务作为电子政务的核心价值。西方国家认为电子政务是利用现代科学技术来改进公共服务方式和拓展服务内容，是以一种更加便捷、面向公众和颇具效益的方式提供公共服务。西方国家把电子化服务作为电子政务绩效的重要衡量指标。他们强调电子政务建设是为了更好地改善公共服务，从注重公共管理效能的提高开始转变为全方位地为社会提供便捷的服务、提高服务质量。西方国家认为，在电子政务建设的战略中，如果缺乏为公众服务和服务衡量的指标，电子政务的建设就将是失败的。为了实现电子政务的公共服务价值，西方国家提出了运用网络信息技术不只是为了追求自动化技术水平的提高，更是为了提高公众的办事效率和改善绩效；不只是为了解决本部门的业务需求，更是要能够加强与其他部门的协作，实现跨部门业务协同和资源共享等电子政务建设与应用要求。电子政务中所包含的计算机网络信息技术和各类应用软件已不是单纯的技术产品，而是一种新的管理理念和服务范式的载体。网络信息技术运用与管理创新有机结合是电子政务建设的有效途径，其终极价值就是要提高公共服务质量。这些理论为我国电子政务建设与应用提供了有益的借鉴。

但是，从我国电子政务发展阶段和应用水平来看，我国还处于电子政务发展的初始阶段，电子政务既要提高公共管理效能，解决公共部门自身组织结构重叠、职能交叉、业务流程不优化、部门分割、手段落后等问题；也要为社会提供快捷的电子化服务，强化方便公众实现权利、履行义务、选择与获取公共服务。兼顾公共管理和社会服务，是现阶段我国电子政务价值不可或缺的两个方面。最终要实现电子政务的服务价值，并非将原有的传统政府服务简单移植到网上，而是需要对公共管理理念、组织结构、服务范式、业务处理方式、业务流程进行创新。在服务能力日益成为公共部门合法性来源和决定竞争力的基本手段之一的信息化时代，电子政务的价值就日益表现为提升公共部门的服务绩效，并通过网络技术的应用实现公共管理创新和服务创新。

（二）电子政务与传统政务的区别。

研究电子政务与传统政务区别的目的就在于为电子政务建设提供正确的路径指导，为创新公共管理与服务提供有效的途径、方式。

概括地说，电子政务与传统政务有两个基本的区别：一是组织结构和业务流程上的区别；二是技术手段和服务方式上的区别。技术手段上的区别是外延式的、形式的区别；而组织结构和业务流程上的区别才是内核的、根本的区别。

传统政务条件下，公共部门组织结构是一种严格的“金字塔”式的结构形式，部门分化是以职能为中心进行设计的，不同的部门具有不同的职能，从而把一个完整的事务处理流程人为地割裂开来，使流程消失在不同的职能部门和人员之中。在电子政务模式下，公共部门以公众为中心，以向社会提供高效、优质的公共管理与服务为出发点，为公众办理各种经济与社会事务，协调各种关系，共同推进经济与社会的发展与进步。公共部门组织结构变为扁平式、无中心式的网络结构，使传统的面向职能管理的组织设计转变为面向业务流程管理的设计，打破了职能型组织结构模式，使涉及业务流程运作的相关职能部门实行了虚拟组合，使管制型的公共管理模式转化为服务型。

当代以EDI和互联网为基础的电子政务，使得公众与公共部门之间的联系通过互联网来进行，实现了不同业务流程之间的信息共享和不同业务系统的信息交换，既降低了交易成本，也提高了公共部门对公众需求的回应力。

因此，要政府从传统管理方式向电子政务方式转变，就要实现从信息孤岛转向信息集成整合，从控制转向指导，从单纯的管理转向管理与服务，从公共部门为中心转向公众为中心，从单一部门资源转向跨部门资源共享与业务协同，从规则导向转向知识导向。核心是要按照整体政府理论，实现资源整合与共享。

（三）电子政务的特点。

从技术角度而言，电子政务系统是基于网络、符合Internet技术标准、面向公共部门内部和社会公众的信息处理与服务系统，是一个跨部门（或业务处室）的、网络化的、支持前台（公共部门门户网站）和后台（包括公共部门内部管理信息系统、电子办公系统、政务数据库、信息安全平台、公共部门业务平台以及决策支持系统等）的无缝集成的智能化综合系统，是一个具有各种应用支撑系统、能够在互联网上全面实现以公众为中心进行公共事务管理和传递公共服务的网上自动化办公系统，它具有满足信息交流的实时双向性要求，同时能够传递高度个性化信息服务的政府信息门户。这个信息门户可以是政府门户网站，也可以是“一站式”服务大厅，或一网式服务网站：它是一个能够实现政府资源计划，支持科学决策，体现协同办公和公共部门关系管理的知识管理系统；它是一个和数字签名、公钥基础设施相配套的，能够保证信息交流、服务传递的可信系统。在具体内容和运行模式上，电子政务包含了政府间的电子政务（G2G）、政府与其所属工作人员间的电子政务（G2E）、政府与企业间的电子政务（G2B）、政府与公众间的电子政务（G2C）。

1．电子政务是网络信息技术在公共事务管理和公共服务提供中的全面应用。网络技术的高速快捷和打破时空限制的功能使得公共部门在信息的生产和传播、公共事务管理、公共服务提供和组织结构等方面发生了深刻的变化。信息技术的进步对官僚机构产生的一个主要的潜在影响就是构造了信息处理和信息流动的能力，这种构建是通过互联网而实现的，而非通过对角色、组织关系和运行程序进行严格的界定而完成的。

在电子政务模式下，公共部门把公众作为顾客，对他们进行管理并提供服务；各个公共部门之间的无缝衔接对公众来说已经形成了一个有机整体、一个窗口对外，由它统一代表公共部门。

基于电子政务的公共管理，一方面，公共部门作为政治、经济、文化和社会活动的组织者、管理者和服务者，具有更强的信息获取与控制能力，拓展了公共管理职能的作用领域，能够更有效地实现对公共事务的管理。另一方面，公共部门在信息获取和控制方面的垄断优势因网络技术的广泛应用而将被打破，面临着来自各个层面的竞争，导致某些职能受到压缩，甚至退出社会。这两个方面的作用将使公共管理产生革命性的变化，电子政务是一场深刻的公共管理革命。

2．电子政务是技术应用与公共部门改革、业务处理的统一体。电子政务最本质的规定性就是电子政务具有利用网络信息技术有效实现社会公共事务管理、公共部门内部事务管理与公共服务提供等功能，在公共部门、社会与公众之间进行应用服务；是一个基于信息系统、信息资源、信息网络和法律支持的、跨部门的网络化协同办公环境；是为了将基于工业化模型和官僚体制的大政府转化为以知识经济为基础的绩效政府和责任政府；是为了促进公共部门改革、职能重新定位和业务流程优化。为此，电子政务就要运用网络信息技术等现代科学技术打破传统公共部门之间的界限，形成跨部门的网络化协同办公环境，使公众可以便捷地获取公共信息和服务，告别传统层层书面审核的作业方式；公共部门之间、公共部门与公众之间可以经由电子化的渠道进行相互沟通与互动。

电子政务不是传统政务和信息技术的简单相加，不是让先进的网络信息技术去适应落后的传统政务模式，不是要运用网络信息技术去模拟现有的办事方式；而是要借助于网络信息技术对传统政务进行革命性再造。公共部门作为公共管理主体，以公共权力的行使为基础，应把促进国家和社会的发展、维护和实现公共利益作为一切活动的根本出发点，政务信息化的目的是更好地为社会服务。因此，在电子政务建设中，就要使这种全新的公共管理理念内含到电子政务应用平台的规划与设计中去、内含到技术的运用中去。

3．电子政务是以网络信息技术为支撑的科学化管理。电子政务建设的主体是国家公共部门，特别是政府部门。公共部门利用信息技术优化业务流程，达到降低业务成本、提高管理效能、改善服务质量的目标。网络信息技术是电子政务科学管理的基础，是公共管理体制创新的动力与保证。信息和通信技术的进步在政府与公众之间创造了更加便捷的沟通渠道，公共部门通过网络技术将公共服务提供给公众实质上是在公共部门与公众之间完成了某种网络交易。公共部门在线服务正是这种网络交易的重要内容，它意味着公共服务可借由电子邮件、网站，通过电子资料交换或者其他科技方式而进行，意味着公众从浏览公共部门的各类信息、表达对公共服务的具体要求、进行各类申请或申报，到支付、纳税等所有交易流程都可以在网络上完成。使得传统的依靠纸张或面对面接触的公共服务提供活动，转换为依靠计算机技术或电信技术为媒介的活动。网络本质上属于一种无纸化的环境。网络通信是通过数字讯号的提供进行的，所以，经由网络提供公共服务系属无纸化交易。这种无纸化网络交易是一种资讯过程（informationprocess），公众与公共部门之间依靠资讯交换完成了电子交易，完成了公共服务的提供。美国的电子政务规划纲要之所以被命名为“走近美国”（AccessAmerica），就是因为电子政务将使所有美国公众接近公共部门，并且从中受益。

但也应看到，用网络来提供公共服务并不能涉及公共服务的一切领域。即使是被公认为最先进的公共部门入口，也只有那些经选择后的、有限领域的公共服务才实现了完全的在线服务。虽然许多国家走向电子政务的活动在增加，已设立或宣布计划设立电子政务、利用多功能的互联网入口提供公共服务的公共部门数量也在增加，而且这些公共部门并不只局限于发达国家，但事实上正在进行的、能够提供电子交易服务的公共部门或政府却是屈指可数，而且大多数是基层或地方政府。

4．电子政务是一个渐进发展的动态过程。电子政务不是一个一蹴而就的结果，而是一个持续不断建设、使用和维护相统一的动态过程，是一个运用技术手段调整政府组织结构、再造行政业务流程的不断探索、积累和发展的实践过程。

我们可以从三个维度来说明电子政务的发展过程，包括以实施技术为特点的“电子政务功能度”、以信息交互程度为特点的“电子政务复杂度”和以满足公众需求为特点的“电子政务成熟度”。纵坐标代表公共部门提供服务所需要技术的功能难易程度；横坐标反映了公共部门提供的服务性质和质量对交互程度的要求，交互程度也可以理解为公共部门作为信息提供者的复杂程度。公共部门提供的服务可监督程度越高，涉及的外部接口就越多，那么交互程度就越高。斜线是电子政务功能度和电子政务复杂度的函数，表示电子政务适应社会经济发展的匹配度和电子政务越来越能为公众提供贴心服务的满意程度。